导读：丹麦被誉为自行车强国，无论在理念还是实践方面，都走在了世界前列。那么你可能会问：丹麦是怎么成为自行车强国的？它有什么绝招？不急，我们专家团队将为你逐一打开这些疑问。

作者简介（两位作者均来自宇恒可持续交通研究中心）：

王悦：高级项目专员

姜洋：城市规划总监

1、自行车交通发展战略

1980年，哥市政府通过了第一个自行车网络规划——该项规划由丹麦骑车者联合会于1974年提出。1997年，政府出台《交通与环境规划》，明确了抑制小汽车交通增长、大力发展自行车和公共交通的总体目标。2000年，政府出台《城市交通改善计划》，对哥市自行车发展目标进行细化，并为同年通过《自行车道优先计划》和《自行车绿道计划》等具体实施项目奠定了基础。2001年，政府出台《哥本哈根交通安全规划》，提出2001~2012期间将自行车事故死亡率降低40%。至此，自行车已经逐步融入到哥本哈根城市规划管理工作的各个层面。

2002年，哥本哈根政府发布《自行车政策2002-2012》，第一次围绕发展自行车工作制定了一揽子计划，并提出9大“抓手”，包括：建设自行车专用道、设置自行车绿道、改善城市中心区自行车环境、加强自行车与公共交通接驳、改善自行车停车设施、优化交叉口设计、加强自行车道的养护、保持自行车道的清洁、重视宣传教育。2007年，政府在《生态都市》远景纲领中，正式提出要将哥本哈根建成“世界自行车最佳城市”，到2015年力争使本市自行车通勤分担率至少提高到50%。2012年夏，政府发布《气候规划》，提出到2025年将哥本哈根建设成为世界第一座碳中和城市，并再次重申50%自行车通勤分担率的宏伟目标，将发展自行车作为交通领域的减排重点。

▲哥本哈根自行车政策2002‐2012（左）和哥本哈根自行车战略2011‐2025（右）

2、政府职能部门配置

2.1 哥本哈根市政府结构

哥本哈根市议会包括7个职能部门，另外还有独立的市民意见委员会和审计部门。其中，“技术与环境委员会”负责处理技术和环境问题，其下包含交通规划、城市规划和环境三个署。哥本哈根的组织体系似乎更多的是围绕不同规划部门的合作而构建的，这在机制上给予了绿色交通综合整体规划与推进的便利。同时，在交通规划署的主管下，设有一个办公室（5—10人）专门负责自行车规划及相关事务[1]。

▲哥本哈根市政府结构[2]

▲技术与环境委员会[3]

尽管自行车规划办公室是设立在交通规划署中的，但由于哥本哈根的城市规划署和交通规划署都隶属于技术和环境委员会，这两个部门必须一起从事所有项目，因此交通规划通常也是城市规划的一部分，反之亦然。哥本哈根的交通和城市规划长期以来就是这样组织的。

哥本哈根城市规划和交通规划部门的整合促进了综合性的交通政策，从而形成了更加可持续的交通系统。环境、交通、规划三个署的领导定期一周碰一次面，讨论最近的工作以及部门的工作计划，因此部门之间的合作相对容易。另外，这三个部门本身就同属于技术与环境委员会，由委员会主任统一管理部门规划的行政方向和未来规划愿景。

2.2 政府发展步行自行车战略流程

从1980年代开始哥本哈根政府推行步行自行车交通的战略方法基本上按照以下流程进行：

-市政府（市长）发布城市发展愿景，如《哥本哈根可持续城市解决方案》，重申2025年碳中和的目标，点明政府在可持续方向的重点工作方向；

-接下来对口行政职能部门通过发布相关具体政策回应市长，如技术与环境部门发布《哥本哈根自行车战略2011-2025》，针对自行车发展目标制定相应的政策及一系列具体项目，如“中心城区步行化改造”，“自行车高速路建设”，“社区公共空间建设”等。并向市审计部门提交详细的预算表，列出发展目标和工作计划；

-根据计划逐年实施，并每2年发布评估报告《自行车评估报告》，对项目完成进度、民众满意度、现状基础设施进行系统评估。

▲“中心城区步行化改造”和“自行车高速路建设”

3 财政保障与法规配套

3.1 财政保障

政策的实施离不开政府财政的支持。哥本哈根每年投入自行车基础设施的资金主要来源于3个渠道：

-市政府对自行车设施的直接投资；

-间接投资，指市政府对道路一体化建设改造中涉及自行车设施的投资部分；

-中央政府的专项财政支持。在投资额度方面，近几年哥本哈根政府对自行车设施的直接投资平均为1250万美元/年（约合人民币7966万元），中央政府专项财政支持约250万美元/年（约合人民币1593万元）。

总体上看，哥本哈根市每年用于自行车设施的投资约占城市道路基础设施总投资的25—33%。

▲哥本哈根对自行车投入资金预算表

3.2 法规配套

此外，哥本哈根政府还制定了旨在保障骑车人安全的交通法规，如规定自行车必须安装头尾灯、禁止单手扶把骑车等。

除安全性考虑外，法规给予自行车出行充分的优先权，如允许自行车红灯右转（而机动车不能），允许自行车在部分单行道逆行，以及允许携带自行车乘坐公交和出租车等。

对小汽车交通的限制政策也能够促使人们放弃开车而选择自行车出行。哥本哈根对小汽车发展的限制体现在购车和停车两个环节。首先，哥本哈根政府早在二战时期便实行汽车进口禁令，并在战后维持了相当长一段时间。1970年代后至今，哥市政府则更多通过税收来限制人们购买小汽车购买，私人小汽车税款大致是购车费用的3倍。

在停车环节，哥本哈根停车政策颇有新意，富含政治智慧。为避免在中心城一次性减少较多停车位而在小汽车群体中引发反弹，哥本哈根政府在过去几十年一直采取渐进策略，坚持每年减少2%—3%的停车位，积少成多，避免激化社会矛盾。此外，对停车费用实行价格分区，使价格与区域的停车供需关系以及公交服务强度挂钩。并且，政府将提高停车费与减少车位统筹考虑，使城市中心区的停车空位率始终保持在10%左右，这样一来富人们便无法抱怨停车位太少，从而减少政策实施的阻力。

3.3 持续开展评估反馈自行车评估报告

自1995年起，哥本哈根每两年发布一次本市自行车评估报告（BicycleAccount），至今已发布9次。评估报告主体由民意调查、自行车基础设施评估以及规划目标实现情况评估三部分组成。该报告作为检验自行车交通相关政策落实与否的重要工具，同时也是确定新政策的重要依据。特别是历年报告都针对自行车交通8个方面（包括城市整体自行车友好度、自行车专用道数量、自行车与公交接驳情况、自行车专用道条件、自行车专用道宽度、自行车停车条件、道路环境）进行民意测试，市民满意率的变化趋势和高低排序已成为哥本哈根政府制定每一轮自行车政策和重点行动计划的风向标。

▲自行车评估报告

▲哥本哈根2010年自行车评估报告（左）和市民满意率变化2006-2010（右）[4]

▲2001年哥本哈根自行车使用者满意度调查

4、形象提升与特色宣传

4.1 建立大众网站或引发宣传册

哥本哈根的自行车公众网站不仅可以实时搜寻定位、自行车基础设施、服务等实用信息，还可以收集公众的意见和建议，了解最新的政策和项目。比如，自2010年5月到2012年12月，根据网站“Giv et praj” (“Tip us off”)收到的1016条建议提出相应改进方案：其中393个已解决，另外52条正在改进，82条正在规划。作为城市的笔记，剩下的489条建议不在“Tip us off”处理权限范围内，但是这些将被提入新的自行车空间建设或者交叉口改造中。

▲印发步行街小册子

4.2 公众活动

哥本哈根长期以来一直非常重视自行车相关的宣传活动,如每年举办自行车节、无车日、“骑车上班”等活动，旨在提升自行车形象。

▲2012年“Architecture Run”起点（左）与途经一处当年改造完成的公共空间（右）

▲ “女士行走”活动

▲每年举办一次的“我们骑车去上班”活动

4.3 名人效应

哥本哈根充分利用“名人效应”，政府官员、皇室成员等带头骑车并参与自行车宣传活动，被媒体和民众津津乐道。在哥本哈根，每一名市民提到自行车都流露出自豪感和尊严感；一些当地企业则自发行动鼓励员工骑车，如为自行车停车场加盖顶棚、为骑车员工提供淋浴间等。

▲倡导自行车出行的哥本哈根市长弗兰克·延森（左）与丹麦王储弗雷德里克（右）

4.4 社区培训

哥本哈根还非常重视针对各类人群的培训工作，每年派训练有素的“自行车大使”到社区里为居民进行安全骑车的示范。对于青少年，哥本哈根的学校则定期开展骑车教育和考核，并举办不同年龄段和技术水平的自行车大赛。对于迁入哥本哈根的新市民（每年占全市人口约10%），政府还特别赠送一套“自行车大礼包”，内含自行车地图、骑车小贴士、自行车车灯等，以欢迎他们加入这座“自行车之城”，适应并享受自行车代步的生活方式。

哥本哈根十分重视对于少年儿童的培训。以社区为单位，开展步行上学的系列活动，通过家长轮流护送机制、加强过街、在沿途举办小型活动等措施鼓励孩子日常步行上下学。

▲严寒的冬天仍然步行上下学（左）与保障安全的过街（右）[6]

4.5 特色宣传

哥本哈根政府还采取一系列创新措施来宣传自行车出行文化。例如，政府2007年起力推“I Bike Copenhagen”（意思为“我在哥本哈根骑车”，由Monoline公司设计）标志作为重要的城市符号，不仅广布街头巷尾及市政公用设施，甚至植入日常生活用品设计，真正做到全时全方位向市民宣传哥本哈根“自行车之城”的理念。

▲“IBike Copenhagen”在哥本哈根街头无所不在

特色城市家具是哥本哈根宣传自行车的另一项“武器”。例如，2011年起政府在街头摆放十分吸引眼球的“车形”装置，用于货运三轮车停放。车筐前置的货运三轮车是哥本哈根城市街道一道靓丽的风景，目前全市17%的家庭拥有货运三轮车，在日常生活中特别是购物、接送小孩时私家车的重要替代品。政府布设专属贴心的“车形”停放装置正是为了进一步鼓励和发扬这种货运三轮车出行文化。

▲哥本哈根的货运三轮车（左）与专属街头“车形”停放装置（右）

5、经济社会效益

5.1 健康效益

除一般性评估外，哥本哈根政府对自行车设施具体技术问题组织专题研究。如委托道路交通研究与创新中心评估哥本哈根自行车设施在道路安全、交通量及潜在危险的影响。

针对民众骑车对吸入更多汽车尾气的担心，丹麦国家环境研究中心通过专题研究予以澄清：由于小汽车的换气口更接近地面，车内空气中的微小颗粒物和氮氧化物浓度反而要比骑车所吸空气的浓度高近20%，而在车少路段骑车还能额外减少吸入10-30%的颗粒物。

从社会经济学的角度分析，与骑车相关健康与寿命预期所得是伤亡成本的7倍。据估计，其社会经济效应是节约了17亿丹麦克朗（相当于2.3亿欧元）。

5.2 生态效益

《哥本哈根2015年气候规划》预计绿色交通行动所带来的碳减排占总减排量的11%。自行车之城措施所带来的碳减排量又占绿色交通行动总减排量的30%。

5.3 经济效益

哥本哈根政府还对自行车设施项目开展“成本-效益”经济分析，并在估算效益时综合考虑省时、环保、健康等外部经济性，以证明投资的合理性。

分析结果显示自行车出行产生的净社会增益是分析结果显示自行车出行产生的净社会增益是0.16欧元/km，而小汽车出行产生的净社会增益是0.09欧元/km。据统计自行车交通每年产生的经济效益约是$43,025,607。

6、成功经验

哥本哈根步行、自行车在城市中的使用如此之广泛、城市绿色交通成为城市交通的主流，从起源上有主关的努力，也离不开客观的偶然因素。哥本哈根的城市尺度诚然与北京不可同日而语，但其一些已被实践验证的成功的经验，正是北京所欠缺的。通过综合哥本哈根步行、自行车出行环境改善的实践，可供北京参考的经验可以概括为以下几点:

6.1 系统定位明确

哥本哈根的自行车网络并不是简单的依托于城市道路分级系统，而是根据自身的需求和特征有意识的划分为：

针对自行车出行需求的划分使得哥本哈根的自行车网络规划更加合理、设计更有针对性，可以更好的服务自行车骑行者，以鼓励自行车出行。

6.2 理念先进，技术完善

经过几十年的积累，哥本哈根市民对自行车的认可程度已经无需政府再做宣教。但哥本哈根也不是自始至终就是步行自行车优先的。而之所以能得到今天的成果，也和一直以来政府积极不懈的努力是分不开的：

-始终贯彻步行自行车优先；

-对小汽车诸多限制；

-特别重视与公交轨道系统的接驳；

以人为本，从人的需求出发考虑空间形态和功能布局等。

6.3 行政体制简单

部门沟通不可避免的会增加时间、人力成本和复杂程度。哥本哈根政府在摸索中找到了最优解：一个部门，便于沟通协调。将交通和规划部门与环保部门统筹在一个机构中，统一领导统一办公，使得从每个项目在酝酿之初就能得到明确的定位，尽可能简化了行政程序。

6.4 实施机制保障

在长期的摸索中，哥本哈根也总结出了一套成熟的实施机制，无论哪届政府，只需照章办事即可保证城市步行自行车交通平稳的发展。

6.5 长效评估机制

在上面的实施机制中，最有特色的当属哥本哈根的长效评估机制。一个城市的步行自行车交通现状怎样，问题在哪里？应该如何对症下药改善出行环境以有效引导绿色出行？要真正回答这些问题，不进行数据的搜集调研是不可能的。目前我国城市正是缺少对实际情况的调研，或调研缺乏系统性和标准化，导致结论泛泛，效果欠佳，数据缺乏横向、纵向的可比性，施政动机和效果也缺乏数据支撑。哥本哈根市制定标准的评估指标体系，每隔两年评估发布，效果和影响清晰透明，是行之有效的解决方案。

6.6 重视宣传培训

哥本哈根对宣传培训的重视程度也值得北京学习。除了简单有效的公众网络平台、广泛印发宣传册外，哥市针对不同人群的使用特点及需求，设计专门的宣传及培训活动/内容，工作更加细致到位，有效激发了公众参与。

6.7 其他因素

此外，哥本哈根在绿色交通上取得举世瞩目的成绩，也不乏时势造英雄的因素。比如经济影响，1960年代的石油、经济危机使哥本哈根很多机动车相关大型基础设施建设项目停滞；另外就是产业的导向作用，需要知道的是丹麦始终没有汽车产业；最后就是不可避免的一些偶然事件，如1970年代在哥本哈根发生的大规模自行车示威游行。

本文转自公众号“cityif”，原标题《国际观察010 | 丹麦是凭什么成为自行车强国的》，题图来自网易旅游。

责任编辑：Max